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加強對農民的金融武裝和資本武裝

來源:中國經濟時報    發布時間:2017-03-29 02:25:54

——對吉林省土地收益保證貸款試點的調查

    基層調研

  國家行政學院經濟學部和中央黨校經濟學部聯合調研組

  執筆人:張占斌

  黨的十八屆三中全會強調,健全城鄉發展一體化體制機制,加快構建新型農業經營體系,賦予農民更多財產權利,推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。2014年中央1號文件提出,穩中求進,改革創新,堅決破除體制機制弊端,加快推進農業現代化。這些重要思想,為破解長期以來困擾農村經濟和農村金融發展深層問題,指明了前進方向。

  前不久,國家行政學院經濟學部和中央黨校經濟學部組成聯合調研組,到吉林省圍繞農村土地收益保證貸款問題進行調研,與吉林省金融辦公室、梨樹縣、東豐縣、龍井市等有關單位和農民、農場負責人進行了座談。我們明顯感到,吉林省近兩年來在農村土地收益保證貸款方面的大膽探索,努力向農民提供便利金融服務,加強了對農民的金融武裝和資本武裝。這項改革探索,與黨的十八屆三中全會要求完全契合,受到農民歡迎,取得了明顯成效,具有重大的實踐意義。

  土地收益保證貸款取得成效和創新意義

  土地收益保證貸款作為農民融資突破性的嘗試和探索,已在部分試點地區取得了實效。從我們在吉林省梨樹縣了解的情況來看,有這樣幾個方面:一是拓寬了農村融資渠道。農民以土地的預期收益權取得貸款,盤活了農村土地資源,提高了農民信貸需求滿足度。二是平抑了縣域資金價格。目前,土地收益保證貸款推行的利率,一年期為78%,三年期為7995%,五年期為832%。與信用、互保類貸款年利率12%,資金互助社貸款利率18—24%,民間借貸利率18—36%相比,貸款利率明顯低了很多,有利于調動農民發展生產的熱情。三是提高了涉農金融部門向農民貸款的積極性。土地收益保證貸款吸引了多家金融機構開展此項業務,主要原因在于土地收益貸款風險可控,能保障金融部分的利益。四是推動了農業經濟全面發展。土地收益保證貸款,給農戶發展養殖業、運輸業、棚膜經濟、合作社等多種經營形式以資金支持,有效推動了農村經營模式的多元化和高科技的推廣使用。以梨樹縣蔡家鎮蔡家村匯豐合作社為例,土地收益保證貸款打破了單戶貸款模式的限制,單筆貸款額度達到180萬元,有力支持了合作社試點玉米高光效種植技術和多元化經營,為農村新型經營組織和農業科技的試驗推廣提供了強有力的資金支持,實現了土地經營規模化、集約化、整體提高農村生產力水平,同時也增大了農民生產經營的選項權,對加快農業現代化、農村城鎮化、工業化建設起到了助推作用。

  土地收益保證貸款的創新意義,主要體現在三個方面:

  第一個方面,我國農村金融改革或將由此破題。土地收益保證貸款這一融資模式的核心,是農民土地權益資產資本化,是突破農村有效抵押擔保物不足,將農民預期收益與金融嫁接的創新之舉。這一模式開創性地把農村土地融入到了現代金融體系之中,盤活了農村土地資源,符合農村金融改革方向,抓住了新一輪農村改革的關鍵。土地是農民最重要的資產,也是最有價值的,它的功能過去一直沒有利用好,成為沉睡的資本。農民守著金山去要飯,再好的政策也難以讓農村發展起來。過去農村也出現了多種金融方式,但這些方式要么是植入式的外生融資方式,要么是規模小、風險大、不規范的非正規融資方式。金融創新與土地制度創新二者結合,看似一小步,實則一大步;看似小創新,實則大突破,是小步子創新,飛躍式突破。

  第二個方面,是風險最小、收益最大的改革。一是每戶農民在做貸款時,必須留下13的糧田以保證基本收入,即使不能按時還貸,也只是暫時失去土地的承包經營權,貸款償還后土地的承包經營權又重新回到農戶手中;二是金融機構可以根據農戶的信用狀況對貸款對象進行篩選,而且物權融資公司也承擔連帶責任。另外,土地收益保證貸款絕不僅僅解決了農民融資難、融資貴的問題,更有利于促進土地流轉和規模經營、多種經營,推動農業現代化和城鄉一體化發展,對于全面破解三農難題具有重要意義。

  第三個方面,政府服務與市場決定相結合。土地收益保證貸款由省級政府部門組織推動,物權融資公司由縣級政府部門牽頭并協調有關單位設立,并在相關政府部門領導下開展工作,土地預期收益評估主要由鄉鎮政府主持完成。土地收益保證貸款和物權融資公司要發揮好作用,離不開政府主導,但更主要的是要靠社會和市場的力量,采取社會化、市場化的方式運營。尤其是在條件成熟時,物權融資公司要完全按照公司化進行管理和運營。

  吉林省土地收益保證貸款存在的問題

  第一個方面,配套平臺的建設亟須進一步完善。一是物權融資公司未來的發展方向和持續生存存在一定的不確定性。政府主導的公益性物權融資公司模式為土地收益保證貸款順利實施提供了強有力的保障,體現了政府支農惠農的政策意圖。但是,隨著土地收益保證貸款的廣泛推廣,土地承包期限的不斷臨近,風險會逐步累積并顯現。同時,物權融資公司的非盈利性有悖于有限責任公司的經營原則,其未來發展方向,甚至能否持續生存下去存在一定的不確定性。二是土地信息資源還沒有實現網絡共享。農經站已經建立了土地信息資源電子檔案庫,但是還沒有實現網絡資源共享,物權融資公司和金融機構無法通過網絡進行土地的貸前審查確認,增加了運營成本。

  第二個方面,風險共擔和利益共享的機制亟須建立。土地收益保證貸款經過了充分論證,突破了《物權法》、《土地承包法》的法律障礙,對貸款各環節進行了周密設計和風險防范,對貸款的風險做到了有效控制。但是,調研中我們發現,隱性貸款風險過度集中于政府主導的物權融資公司。隨著貸款規模擴大和土地承包期臨近,如果土地流轉不及時,或出現一些流轉執行過程中的問題,由政府全額出資的惠農保障基金就會承擔起代償風險,甚至還會因土地流轉不利而出現虧空而難以為繼,因此,亟須建立起物權融資公司和金融機構的風險共擔機制。

  第三個方面,惠農保障基金管理辦法亟須出臺。由于土地收益保證貸款開辦時間較短,暫時未出現代償風險,因此惠農保障基金還沒有發揮實際的代償作用。吉林省政府計劃撥付5千萬至1億元建立惠農保障基金,目前僅撥付3000萬元。而且該基金的管理辦法尚未出臺,沒有明確惠農保障基金的管理權限、審批程序和使用標準,一旦發生大面積的集中違約風險,物權公司的10萬元注冊資金無法承擔代償責任,勢必會影響到政府的信用。

  第四個方面,土地承包經營權掛牌流轉亟須規范。一旦出現不良貸款,物權融資公司代償后,就會出現違約農戶的土地由誰組織流轉,如何保證流轉程序的合法性和價格的合理性,以及流轉的后期執行是否順暢等一系列問題。因此,亟須由政府牽頭,制定土地掛牌流轉規則,明確違約農戶的土地掛牌流轉機構和具體流轉程序,以規避土地不能順利流轉給政府帶來的各種損失。

  吉林省土地收益保證貸款面臨機遇及對策建議

  第一個方面,加快構建新型農業經營體系,將為銀行提供更多的合格承貸主體。中央提出,要構建家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多層次緊密結合的新型農業經營體系,并鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉,發展多種形式的規模經營。這將培育更多合格承貸主體和提高農村金融服務的集約化程度,從而提供有利的外部條件。

  第二個方面,允許將農村土地房產用于抵押擔保,將有利于緩解農村金融的擔保難題。中央提出,允許將農民的集體資產和住房財產用于抵押擔保。農村土地房產是農民持有的最重要資產,多年來其抵押擔保權由于法律因素和農村產權市場缺位而無法實現,是農戶貸款的重要瓶頸。放開這些財產的抵押權,有利于促進農村金融抵押擔保難題的解決。

  第三個方面,探索農民增加財產性收入渠道,將促進農村地區個人金融業務發展。中央提出,要從多方面充分保障農民財產權利在經濟上有效實現,探索農民增加財產性收入渠道,使財產性收入成為農民新的收入增長點。與此相關,農民住房、汽車等消費信貸需求將穩步增加,為農村地區個人金融業務發展帶來廣闊空間。

  第四個方面,保障金融機構農村存款主要用于農業和農村,將加大農村金融市場的信貸投入。中央提出,要保障金融機構農村存款主要用于農業和農村,這為有效保障農村地區信貸投放提供了制度保障。

  在這一大背景下,推進土地收益保證貸款要從以下幾個方面入手:

  第一,進一步完善配套平臺的建設。一是進一步明晰物權公司的性質和運營機制。隨著土地收益保證貸款這一創新產品的推廣,建議物權公司適當時機引入社會資本,補充風險保障基金,代替政府承擔違約風險,并采取公司治理模式,實行市場化運作,降低政府的負擔。二是建立土地資源信息共享平臺。建議由省金融辦、農業廳牽頭建立全省共享的土地資源信息共享平臺,進一步完善農村土地承包經營權的確權工作,在全省范圍內實現土地資源信息網絡共享。

  第二,建立風險共擔、利益共享機制。建議由物權公司和金融機構雙方協商,建立風險共擔機制。建議由金融機構承擔信貸調查風險和人員道德風險;物權公司承擔土地承包經營權收回、拍賣風險,同時建議,物權公司、金融機構和農經站三方建立利益共享機制,將金融機構利息收入和土地承包經營權掛牌流轉溢價收入的一部分作為風險補償金反哺給物權公司和農經站,以補償物權公司和農經站的運營成本。

  第三,盡快出臺惠農保障基金管理辦法。建議省金融辦和財政廳牽頭,會同物權公司和金融機構等相關部門盡快研究出臺《惠農保障基金管理辦法》,對惠農保障基金的管理權屬、審批程序和使用標準做出明確的規定,以利于風險出現后的及時補償。

  第四,盡快出臺土地承包經營權掛牌流轉管理辦法。建議省金融辦牽頭,會同省農委和省農經總站等相關部門盡快研究出臺 《土地承包經營權掛牌流轉管理辦法》,明確土地流轉的組織機構、程序和定價機制,避免流轉環節出現尋租行為。建議物權融資公司提出申請,由農經站組織土地承包經營權掛牌流轉,土地所在地的村民委員會全程參與流轉拍賣過程。

 

 

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